Les secours aux chômeurs avant l'UNEDIC

Le régime d'assurance-chômage (UNEDIC) a été créé en 1958. Comment, auparavant, étaient organisés en France les secours aux chômeurs ?

Si étrange qu’en puisse paraître l’affirmation, les gouvernements depuis plusieurs siècles se sont souciés de venir en aide aux chômeurs. Sans doute laissaient-ils une bonne part de la besogne à la charité personnelle ou collective - religieuse notamment - mais ils s’efforçaient de fournir du travail aux chômeurs en créant ce que sous l’Ancien Régime, dès le temps de Louis XIV et même auparavant, on appelait des « ateliers de charité » : on parlera plus tard de travaux d’utilité publique. M. Thiers, qu’on n’accusa pas de socialisme, n’écrivait-il pas, en 1848, qu’un bon gouvernement devrait avoir tout prêt des plans de travaux divers avec leurs prévisions de financement pour fournir du travail à ceux qu’une crise industrielle jetait sur le pavé. En 1896 encore, le Conseil supérieur du travail, créé en 1891 - lointain ancêtre de notre Conseil économique et social - chargé d’examiner la question du chômage, avait conclu à la nécessité de créer des travaux de secours dans les périodes de crise industrielle. On a parlé de grands travaux européens pour sortir l’Europe de la crise de chômage : les auteurs du projet reprenaient ainsi la tradition, pratiquement ininterrompue, des ateliers de charité du temps de la royauté. Déjà, en 1938, le gouvernement de Gaston Doumergue avait fondé de grands espoirs pour résorber le chômage sur un plan de grands travaux - le plan Marquet - et au sujet duquel Jouhaux, qui approuvait, avait dit que l’essentiel était d’aller vite et d’employer la machine le moins possible pour qu’il y ait du travail pour plus de monde.

C’est tout au début du XXème siècle que l’on envisageait sérieusement la possibilité de venir en aide aux sans-travail à l’aide d’indemnités, dites de chômage, versées aux chômeurs pendant une durée déterminée pour leur permettre de survivre en attendant d’avoir retrouvé un emploi.

Dès 1903, lors de la discussion du budget, en octobre et novembre, la Chambre des députés fut saisie par le député du Rhône, Bonnevay (le même qui, un peu plus de trente ans plus tard, présidera la commission d’enquête parlementaire sur les événements du 6 février 1934) d’un amendement qui tendait à l’allocation d’une somme de 200 000, puis de 100 000 francs pour permettre à l’Etat d’intervenir « en faveur des caisses de secours contre le chômage involontaire ».

Les caisses de secours syndicales

Le terrain en effet n’était pas vide. Il existait déjà un assez grand nombre de caisses de secours aux chômeurs, dues à l’initiative privée, presque toutes d’origine syndicale (en 1903, on en comptait deux, à Dijon et à Evreux, qui fussent d’origine patronale) mais elles avaient du mal à vivre et n’apportaient que des secours temporaires. D’où l’idée de leur venir en aide avec des fonds publics - mais c’était d’un certain point de vue commettre une injustice, car ces caisses syndicales n’assistaient que les ouvriers syndiqués, de loin les moins nombreux dans la plupart des professions : ils ne seraient donc qu’une minorité de « privilégiés » à bénéficier de l’aide publique. Mais la création d’une caisse nationale obligatoire universelle financée par l’impôt s’avérant financièrement impossible et d’ailleurs de contrôle difficile, on estima que l’aide publique en permettant aux caisses d’être plus généreuses, encourageait la syndicalisation, étendant ainsi à un plus grand nombre le bénéfice des allocations publiques.

Qui fournirait cette aide publique ? Le Conseil supérieur du travail, consulté à nouveau en novembre 1903, émit le vœu que les caisses locales de secours contre le chômage soient subventionnées par les municipalités, le bon emploi de subventions lui paraissant plus facile à assurer et à contrôler que celui de fonds fournis par l’Etat.

Plus généreux, le Parlement inscrivit dans la loi de finances du 22 avril 1905 et ouvrit au ministre du commerce, de l’industrie, des postes et télégraphes (il n’existait pas encore de ministre du travail) un crédit en vue d’accorder des subventions « aux caisses qui viennent en aide à leurs membres en chômage [involontaire] soit par des secours sur place, soit par des secours de route ou de déplacement » (souvenir de l’ancien viaticum) pour reprendre les termes du décret du 9 septembre 1905. Il s’agissait essentiellement de financer des caisses locales dont les adhérents appartenaient à la même profession ou à des professions similaires ou connexes résidant dans la même localité, autrement dit, pour l’essentiel, à des caissessyndicalesau sens strict du mot syndical, créées par les syndicats et gérés par eux. Un décret du 28 décembre 1906 étendit le bénéfice de ces subventions aux fonds de placement et de chômage qui seraient créés par les départements ou les municipalités.

Un financement public

Ces fonds départementaux et municipaux qui se multiplièrent pendant la guerre de 1914 et se substituèrent rapidement aux caisses syndicales furent réorganisés par un décret du 28 décembre 1926, qui précisa que « l’admission au recours, la suspension ou la suppression de celui-ci » seraient « prononcés sur l’avis d’une commission de contrôle comprenant parmi ses membres des patrons et des ouvriers ou employés en nombre égal ».

On ne pouvait manquer d’évoquer le chômage lors des longues discussions qui aboutirent aux lois de 1928 et 1930 qui créèrent les assurances sociales, mais Laval qui avaient fait voter ces deux lois devait dire quelques mois plus tard qu’il n’aurait pas pris cette responsabilité si les dites assurances avaient dû couvrir le chômage, tant il paraissait alors impossible de trouver les ressources nécessaires à la couverture de ce risque.

Dès que se firent sentir en France, avec un temps de retard, les effets de la crise mondiale de 1929-1935, les fonds municipaux et départementaux furent bientôt au bout de leurs capacités et diverses propositions de loi furent déposées, notamment à la fin de 1933, qui visaient à créer au ministère du travail « un fond national de chômage qui remplacerait les fonds municipaux et départementaux », fonds qui servirait « à alimenter les caisses départementales qui seront créées dans tous les chefs lieux du département », mais les travaux législatifs n’allèrent pas plus loin que le dépôt d’un rapport présenté au nom de la Commission d’assurance et de prévoyance sociale.

Chose de prime abord étrange : le plan de rénovation économique que la CGT (d’avant la réunification avec CGTU communiste) élabora à la fin de 1933, au début de 1934 ne prévoyait aucune institution spécifique de secours aux chômeurs. Mais c’est qu’on était convaincu que la réduction à quarante heures de la semaine de travail et l’exécution de grands travaux publics n’allaient pas tarder à réduire le nombre de chômeurs, jusqu’à ramener le chômage à ce qu’il est en temps normal, un phénomène accidentel, temporaire et marginal, les fonds jusqu’alors affectés aux fonds de chômage devant d’ailleurs servir à financer, pour une part, ces grands travaux.

Par suite à l’opposition conjuguée du parti radical et du parti communiste, la CGT ne parvint pas à faire accepter son plan de réorganisation économique par le Rassemblement populaire, nom officiel de ce que nous connaissons sous le nom de Front Populaire, mais le programme assurait que la lutte serait menée contre le chômage par « l’institution d’un fonds national de chômage, la réduction de la semaine de travail sans la réduction du salaire hebdomadaire, l’appel des jeunes au travail par l’établissement d’un régime de retraites suffisantes pour les vieux travailleurs, l’exécution rapide d’un plan de grands travaux d’utilité publique, citadine et rurale en associant à l’effort l’Etat et des collectivités locales l’effort de l’épargne locale ».

Peu de réalisations avant 1958

Léon Blum eut beau annoncer, dans sa déclaration ministérielle le 7 juin 1936, que le Fonds national de chômage viendrait, dans un second train de mesures (après les 40 heures, les congés payés, etc), ainsi qu’un régime de retraites garantissant contre la misère les vieux travailleurs des villes et des campagnes, les évènements politiques et, surtout les difficultés économiques en décidèrent autrement. Rien ne fut fait dans ces deux domaines par le gouvernement de Léon Blum, si l’on excepte deux décrets du 10 septembre 1936 et du 24 janvier 1937 qui, comme cela s’était fait déjà une vingtaine de fois, vinrent relever le taux des indemnités allouées aux chômeurs.

Le Conseil national de la résistance dans son programme du 15 mars 1944, ne fit qu’indirectement allusion au chômage, l’englobant sans le nommer dans « un plan de sécurité sociale visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail, avec gestion appartenant aux représentants des intéressés et de l’Etat ».

Ni l’ordonnance du 4 octobre 1945 portant organisation de la Sécurité sociale, ni la loi du 22 mai 1946 portant généralisation de la Sécurité sociale ne firent la moindre allusion à l’assurance chômage, même si l’ordonnance du 4 octobre prévoyait que de nouvelles ordonnances pourraient étendre le champ d’application de l’organisation de la sécurité sociale « à des risques ou prestations non prévus par les textes en vigueur ».

Il faut dire qu’en cette période de reconstruction économique et politique de la nation, ce n’était pas le problème du chômage qui était en première ligne. Il n’empêche que d’aucuns, dont les communistes, imprégnés de l’esprit totalitaire du temps, réservaient une place à l’assurance chômage dans l’organisation générale de la Sécurité sociale, une thèse que défendaient encore le PCF et la CGT quand s’ouvrirent les négociations dont devait sortir, le 31 décembre 1958, notre système d’assurance sociale à gestion paritaire.